در ذهن عمومی، «دادستان» بیش از هر چیز با «دادسرا» شناخته می‌شود؛ با کشف جرم، تعقیب متهم، تحقیقات مقدماتی و کیفرخواست. این تصویر، البته بخشی واقعی از مأموریت دادستان است، اما همه آن نیست. مسئله از جایی آغاز می‌شود که «تعقیب متهم» به تمام هویت دادستانی تبدیل شود و عنوان مهم‌ترِ «مدعی‌العموم» به حاشیه برود. دادستان، صرفاً مقام تعقیب‌کننده جرم نیست؛ او در ساختار عدالت کیفری، مقام پیگیری حقوق عامه نیز هست. بنابراین، اگر قرار باشد جایگاه واقعی دادستان را بازشناسی کنیم، باید نگاه خود را از «پرونده» به «مسئله» و از «متهم» به «حق» نیز گسترش دهیم.

اصل ۱۵۶ قانون اساسی، این برداشت را به روشنی تأیید می‌کند. قانون اساسی قوه قضائیه را «پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی» و «مسئول تحقق بخشیدن به عدالت» می‌داند و در کنار رسیدگی به تظلمات و دعاوی، وظایفی همچون احیای حقوق عامه و گسترش عدل و آزادی‌های مشروع، نظارت بر حسن اجرای قوانین، کشف جرم و تعقیب و مجازات مجرمان و اقدام مناسب برای پیشگیری از وقوع جرم را بر عهده این قوه قرار می‌دهد. همین ترتیب وظایف یک نکته مهم را نشان می‌دهد: در منطق قانون اساسی، «کشف جرم و تعقیب مجرم» تنها یکی از کارکردهای قوه قضائیه است، نه تعریف جامع آن. در نتیجه، نمی‌توان مأموریت دادستان را نیز به همین بخش فروکاست. اگر قوه قضائیه برای «احیای حقوق عامه» مسئولیت دارد، دادستان به عنوان یکی از مهم‌ترین مقامات تعقیب در این ساختار باید در چارچوب صلاحیت‌های قانونی خود، نسبت به حقوق عامه نیز حساس و فعال باشد.

قانون آیین دادرسی کیفری نیز همین معنا را تأیید می‌کند. ماده ۲۲، تشکیل دادسرا را نه فقط برای کشف جرم و تعقیب متهم و انجام تحقیقات، بلکه برای حفظ حقوق عمومی و اقامه دعوای لازم در این مورد، اجرای احکام کیفری، امور حسبی و سایر وظایف قانونی پیش‌بینی کرده است. این تفکیک از نظر حقوقی اهمیت دارد. اگر «حفظ حقوق عمومی» صرفاً نتیجه فرعی تعقیب کیفری بود، ذکر مستقل آن در ماده ۲۲ ضرورتی نداشت. قانونگذار در واقع دو سطح از مأموریت را در کنار هم قرار داده است: یکی واکنش به جرم و دیگری صیانت از امر عمومی. بنابراین، دادستان را نمی‌توان صرفاً «مدیر پرونده‌های کیفری» دانست. از این منظر، شاید لازم باشد میان دو نوع دادستانی تمایز بگذاریم: دادستانی پرونده‌محور و دادستانی مسئله‌محور؛ در دادستانی پرونده‌محور، نقطه آغاز کار معمولاً جرم است: جرم واقع شده، متهم شناسایی می‌شود، تحقیقات انجام می‌گیرد و تعقیب صورت می‌پذیرد. اما در دادستانی مسئله‌محور، نقطه آغاز می‌تواند یک وضعیت تهدیدکننده حقوق عامه باشد؛ وضعیتی که هنوز لزوماً به یک پرونده کیفری تبدیل نشده است. در اینجا پرسش دادستان فقط این نیست که «چه کسی مرتکب جرم شده است؟»، بلکه باید پرسید: «چه حق عامه‌ای در معرض تضییع است؟ مسئولیت قانونی رفع این وضعیت با چه کسی است؟ و در حدود صلاحیت قانونی، چه اقدامی برای جلوگیری از استمرار آسیب می‌توان انجام داد؟»

اهمیت این نگاه زمانی روشن‌تر می‌شود که به مسائل واقعی جامعه توجه کنیم. ناایمنی یک جاده، آلودگی گسترده، تضییع اموال عمومی، تخریب منابع طبیعی، بی‌توجهی به الزامات ایمنی، یا ترک فعل مسئولانی که نتیجه آن آسیب به مردم است، لزوماً از ابتدا با یک پرونده کیفری آشکار نمی‌شوند. اگر دادستان تنها پس از تحقق جرم و وقوع خسارت وارد شود، عملاً بخش مهمی از ظرفیت پیشگیرانه و حمایتی جایگاه او از دست رفته است. البته این به معنای تبدیل دادستان به مدیر اجرایی کشور نیست. دادستان قرار نیست جای وزیر، شهردار یا مدیر دستگاه تخصصی بنشیند و رأساً وظایف اجرایی آنان را انجام دهد. جایگاه او چیز دیگری است: اجازه ندهد تضییع حقوق عامه بی‌متولی بماند. او در حدود قانون می‌تواند مسئله را شناسایی کند، مسئولیت قانونی را مورد مطالبه قرار دهد، از ابزارهای قانونی برای جلوگیری از استمرار آسیب استفاده کند و هرجا رفتار واجد وصف کیفری باشد، وارد فرآیند تعقیب شود. این برداشت با سایر مقررات آیین دادرسی کیفری نیز سازگار است. ماده ۲۹۰، دادستان کل کشور را در جرائمی که به اموال، منافع و مصالح ملی و خسارت واردشده به حقوق عمومی مربوط است، در مواردی که نیاز به طرح دعوا وجود دارد، مکلف به پیگیری و نظارت از طریق مراجع ذی‌صلاح داخلی، خارجی یا بین‌المللی کرده است.

بنابراین، سخن از نقش فعال دادستان در حقوق عامه، سخن از توسعه بی‌ضابطه صلاحیت‌ها نیست؛ بلکه سخن از استفاده کامل‌تر از صلاحیت‌های موجود است. حتی برخی مقررات و سازوکارهای اجرایی مرتبط با مقابله با ترک وظایف قانونی مدیران نیز دادستان‌ها را در مواردی که ترک فعل موجب تضییع حقوق عامه، اموال عمومی، سلامت یا امنیت مردم می‌شود، به اقدامات قانونی و پیشگیرانه فراخوانده‌اند. شاید از همین جا باید معیار موفقیت دادستانی را نیز تا حدی تغییر داد. دادستان موفق الزاماً دادستانی نیست که پرونده‌های بیشتری تشکیل داده یا متهمان بیشتری را تعقیب کرده است. اینها بخشی از عملکرد اوست. در کنار آن باید پرسید: دادستان در حوزه مسئولیت خود چه حق عامه‌ای را احیا کرده، چه مسئله‌ای را پیش از تبدیل شدن به بحران شناسایی کرده و از چه آسیبی جلوگیری کرده است؟

در نهایت، مسئله بر سر انتخاب میان «تعقیب متهم» و «حفظ حقوق عامه» نیست؛ دادستان باید هر دو را انجام دهد. مسئله، بازگرداندن تعادل به تصویری است که از این مقام ساخته‌ایم. دادستان، رئیس دادسرا هست؛ اما فقط رئیس دادسرا نیست. دادسرا محل کار اوست، اما موضوع مسئولیتش جامعه و حقوق عامه است. اگر این معنا در عمل جدی شود، دادستانی می‌تواند از یک نهاد عمدتاً پرونده‌محور به نهادی مسئله‌شناس، مطالبه‌گر و صیانت‌کننده از حقوق عامه تبدیل شود؛ نهادی که فقط پس از وقوع آسیب به دنبال مقصر نمی‌گردد، بلکه در حدود قانون، تلاش می‌کند اساساً از تحقق بخشی از آن آسیب‌ها جلوگیری کند.

شاید مهم‌ترین پرسش درباره دادستان، دیگر فقط این نباشد که «چه کسی را تعقیب کرده است؟»؛ بلکه این باشد که: «برای احیای حقوق عامه مردم، چه کرده است؟»

از این منظر، مسئله اصلی این یادداشت نه اثبات یک «حق مطلق بر کارآمدی دولت»، بلکه تبیین شرایطی است که در آن ناکـارآمدی حکمرانی، به دلیل نقض تکالیف قانونی و تضییع حقوق مردم، ماهیتی حقوقی و قابل مداخله قضایی پیدا می‌کند. بر همین اساس، می‌توان میان «انتخاب بهترین شیوه حکمرانی» که اصولاً در صلاحیت قوه مجریه و مقنن است، و «الزام حکومت به اجرای صحیح و مؤثر تکالیف قانونی» که می‌تواند موضوع صیانت قضایی از حقوق عامه باشد، تفکیک کرد.

پاسخ مثبت به این پرسش، البته به معنای شناسایی یک «حق مطلق بر دولت کارآمد» نیست. شهروند نمی‌تواند صرفاً به دلیل آنکه عملکرد یک دستگاه دولتی از نظر او مطلوب یا بهینه نیست، از قوه قضائیه انتظار داشته باشد شیوه مدیریت آن دستگاه را تعیین کند. چنین برداشتی قاضی را به جای سیاست‌گذار و مدیر اجرایی می‌نشاند و با اصل تفکیک قوا ناسازگار است. آنچه می‌توان از اصل ۱۵۶ استخراج کرد، مفهومی محدودتر و در عین حال حقوقی‌تر است: حق شهروندان بر اجرای مؤثر، قانونی، به‌موقع و غیرتبعیض‌آمیز تکالیف قانونی دولت و نهادهای عمومی.

در این چارچوب، «حکمرانی کارآمد» به خودی خود یک حق انتزاعی نیست، بلکه شرط تحقق بسیاری از حقوق عامه است. هنگامی که قانون، دستگاهی را مکلف به ارائه خدمتی مشخص، در مهلتی معین و با استانداردی مقرر می‌کند، تأخیر غیرمتعارف، ترک فعل، اجرای تبعیض‌آمیز یا اجرای چنان ناقصی که عملاً تکلیف قانونی را بی‌اثر کند، دیگر صرفاً یک مشکل مدیریتی نیست؛ بلکه می‌تواند مصداق نقض قانون و در نتیجه تضییع حقوق مردم باشد.

ظرفیت اصل ۱۵۶ نیز در یک بند آن خلاصه نمی‌شود. بند نخست با قرار دادن «احیای حقوق عامه» به عنوان غایت، قوه قضائیه را مکلف به حمایت از حقوق و منافع عمومی می‌کند. بند سوم با تکلیف «نظارت بر حسن اجرای قوانین»، معیار این حمایت را فراهم می‌سازد. «حسن اجرا» را نمی‌توان صرفاً اجرای صوری و شکلی قانون دانست؛ اجرای قانون باید به گونه‌ای باشد که تکلیف قانونی را در عمل محقق کند. بند پنجم نیز با تأکید بر پیشگیری از وقوع جرم، امکان توجه به ناکارآمدی‌های ساختاری و فرآیندی‌ای را فراهم می‌کند که می‌توانند زمینه‌ساز فساد، کلاهبرداری، تبعیض و سایر جرایم شوند.

بر این اساس می‌توان مدلی سه‌مرحله‌ای برای شناسایی «تضییع حقوق عامه ناشی از ناکارآمدی» ارائه کرد. نخست، باید تکلیف قانونی مشخص و قابل سنجش وجود داشته باشد. دوم، نقض این تکلیف باید از سطح خطای معمول مدیریتی فراتر رفته و به شکل ترک فعل، تأخیر فاحش، اجرای ناقص، تبعیض یا فرآیند معیوب ظاهر شده باشد. سوم، باید میان این نقض و تضییع حق یا منفعت عمومی رابطه‌ای معنادار وجود داشته باشد.

نکته مهم در اینجا مفهوم «تعهد به وسیله» است. قوه قضائیه نباید درباره اینکه کدام سیاست اجرایی بهترین سیاست است داوری کند؛ اما می‌تواند بررسی کند که آیا دستگاه عمومی، ابزارها و فرآیندهایی را که قانون برای انجام وظیفه خود مقرر کرده، فراهم کرده است یا خیر. بنابراین موضوع مداخله قضایی، نه «بهترین تصمیم مدیریتی»، بلکه قانونی بودن و شایستگی حداقلی فرآیند اجرای قانون است.

این رویکرد را می‌توان «قضایی‌سازی حداقلی حکمرانی» نامید. در این الگو، منطقه ممنوعه قوه قضائیه شامل تعیین اولویت‌های اقتصادی، انتخاب میان سیاست‌های مشروع و مداخله در حوزه‌های صلاحیت‌دار قوه مجریه است؛ اما در منطقه مجاز، یعنی جایی که تکلیف قانونی مشخص با ترک فعل یا اجرای آشکارا ناقص و تبعیض‌آمیز مواجه شده و حقوق مردم تضییع شده است، مداخله قضایی نه دخالت در مدیریت، بلکه اجرای اصل حاکمیت قانون است.

از این منظر، ابزار پاسخ نیز الزاماً کیفری نیست. نظارت دادستانی بر حقوق عامه، ابطال مقررات خلاف قانون در دیوان عدالت اداری، الزام به اصلاح فرآیندهای معیوب و در موارد مقتضی مطالبه خسارت ناشی از ترک فعل، می‌توانند در کنار مسئولیت‌های اداری یا کیفری مورد استفاده قرار گیرند.

نتیجه آنکه اصل ۱۵۶ ظرفیت آن را دارد که از مفهومی محدود از «احیای حقوق عامه» فراتر رود و به مبنایی برای صیانت از حق بر فرآیند شایسته و اجرای مؤثر تکالیف قانونی تبدیل شود. در چنین قرائتی، حکمرانی شایسته نه یک شعار مدیریتی، بلکه یکی از الزامات عملی حاکمیت قانون است. برای تحقق این ظرفیت نیز می‌توان تدوین قانون مستقلی درباره احیای حقوق عامه و پیشگیری از ناکارآمدی اداری، تعریف دقیق «ترک فعل حکمرانی»، تعیین سازوکارهای نظارت و گزارش‌دهی و شناسایی حق شهروندان برای مطالبه جبران خسارت ناشی از ناکارآمدی سیستماتیک ناقض حقوق را در دستور کار قرار داد. بدین ترتیب، اصل ۱۵۶ می‌تواند از یک تکلیف کلی قانون اساسی به چارچوبی عملی برای صیانت قضایی از مردم در برابر اداره ناشایست امور عمومی تبدیل شود.

نویسنده: رامین مالک، همکار علمی پژوهشکده مطالعات راهبردی